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法治杂谈(九):

善待纳税人

——蔡晓鹏在全国人大预算工委《税征法》修订草案座谈会上的发言

我是全国工商联农产商会代表,北京金百瑞果苑农业科技发展有限公司董事长。是今天唯一参会的小微企业和农业食品企业的代表。

我对《税收征管法修订草案》的修改意见,聚焦在“善待纳税人”这一核心,以“维护私权、约束行政权”为基本点。仅就如何加大完善纳税人权利保护,建议法律修订如下。

关于纳税人权利保护

我的第一条建议是,在总则第一条要规定纳税人的法律地位。现在征、纳关系,本质上还是“猫、鼠”关系、“狼、兔”关系。纳税人的个人人格和组织人格、纳税人的合法权益,得不到法律的尊重,得不到征税机关及其工作人员的尊重。双方的关系依然沿袭“专政”与“被专政”的旧传统法律关系;不要说平等,广大纳税人连国际公约的俘虏待遇都享受不到。这是法律关系的倒置。

我强烈要求在总则第一条就必须要对纳税人的法律地位,作出明确规定:

“纳税人是社会物质、文化财富的创造主体,国家财政来源的主要贡献者。尊重和维护纳税人的人格尊严不受税务机关及其工作人员的侵犯、尊重维护纳税人的合法权益不受征税机关及工作人员的侵犯,是税务机关必须履行的法律义务。”

第二条建议是,纳税人的权利要落地,不能权利虚置。《草案》第十一条规定了“纳税人依法享有税收法律、行政法规和规定制定、修改的参与权。”以及“依法享有申请减税、免税、退税的权利”及知情权、保密权、陈述权、申辩权及申请行政复议权、行政诉讼权、请求国家赔偿权,还包括控告、检举权。

但没有规定纳税人行使上述权利的法定程序。若没有严格程序,不能保障纳税人的权利实现。这类没有程序正义保障“落地”的权利条款,均置于“权利虚置”。

80年代末、90年代初,国务院出台过“集体财产保障条例”,明确规定“国家机关及其工作人员不得以任何形式侵占集体财产,侵犯集体企业合法权益”,但没有规定可操作性的程序保障条款。结果这类行为在当时经常、普遍、大量发生,根本得不到法律纠正。

第三条建议是,纳税人的权利要增加,现在的“虚权”设定,还远远不足支撑纳税人的自我保护。包括:

1. 纳税人依法享有质证权。纳税人对税务机关在应纳税额、检查、稽查、发票管理、账簿记录、扣缴义务、课税计算及税务管理其它方式的处置,认为显失公平的,有权向上级税务机关行政机构,提出质证申请;必要时可申请上级税务机关召开有同级或上级审计机关、国家监察机关、人大、政协、代表参与的听证会。税务机关有义务保障纳税人质证权的依法实现。

2. 纳税人依法享有监督控告权。对税务机关及其工作人员有失公平的行为,包括怠政行为、不作为行为、违纪违法犯罪行为和侵犯纳税人人格尊严和合法权益的其它行为,纳税人有权行使监督权和控告权。税务机关内部监察机构、国家监察机构、公安机关、人民检察院、人民法院、依法定管辖权受理立案。这一条必须从十一条中分离、单列,这是一项有重大反腐、防腐功能的特别权利。

3. 行政复议阶段和司法诉讼的举证责任倒置权。由于纳税人和征税人之间在法律和事实上的绝对不平等,特别在信息、证据掌握上的绝对不对称,以“医患纠纷”审判中适用医方承担举证责任的法定义务为参照,征税人具有对自己行为不具有对纳税人合法权益侵害性的举证法定义务。

4. 纳税人享有委托律师或第三人代理(会计师、税务师)参与行使预约裁定权、质证权、行政复议权、监督控告权等法律活动的权利。

纳税人通过委托有专业能力的律师和第三代理人(会计师、税务师)加强陈述申辩、控辩、取证、举证诉讼能力,有利于强化自身权益保护。

建议增加条款:“纳税人在行使预约裁定权、陈述权、质证权、监督控告权、行政申诉权阶段,有权聘请律师或第三方代理人。律师或第三方代理人,享有民事诉讼法规定的权利、义务”

5. 纳税人依法享有税务机关提供的国家义务服务的权利。包括但不限于登记、发票购买、税务变更、申、退、减、免税的便民服务、疑难税务咨询服务、业务培训服务、代理减、免、退税申请服务、法定设备提供和维护服务及其它税务机关应该提供的服务。为纳税人提供国家服务,是税务机关的法定义务。

6. 增加不服“预约裁定”、“行政复议决定”的当事人,有权向人民法院提出诉讼的条款。强化司法权对行政权的监督、纠正机制。

7. 申请行政复议和向人民法院提起诉讼的涉税事项划分标准:

① 凡涉税事项中不涉及有税务机关及其工作人员违纪违法因素的,即可申请行政复议,也可向人民法院提起诉讼;

② 凡涉税事项中,纳税人认为税务机关及其工作人员有涉嫌违纪违法行为、需要回避的,应向人民法院提起诉讼。

8. 征管监制措施权行使司法化:

按现行法律,由税务行政机关首长自行决定对纳税人实行财产征管,又没有受第三方监管、纠正的法律机制。大量实践证明,不受第三方监督制约的集权,势必产生黑箱操作、行政滥权和贪腐交易。

建议:法律授权由税务机关作为特定义务人提起诉讼,由人民法院经诉讼程序裁定后生效。

关于对行政权的法律制约

(一)取消授权立法制。税法是国家大法,关系每一国民权益。建议:税制、税种、税额的决定权、修改权、解释权统一回归由全国人大行使。由国务院提起,全国人大审议决定,国家主席签发颁布。取消对行政部门的授权。

(二)要明确逐步减轻税负、改革税制、税负征收分离的国家责任。我国税负高达51.6%,还有数不清的各类费用摊派、各类罚款、各类审查费、检测费及各类潜规则支出,致使实体经济创业发展环境极为恶劣。税改要从活跃经济大局出发,不断减轻百姓负担。

(三)要明确规定“税务机关不得多征、超征税款”的法定义务。以对冲目前只规定税务机关不得“不征或少征税款”的负面功能。

(四)税务机关的权责要明确规范。

税务机关的权利:

税务管理权、税收征收权、税务检查权、税务稽查权、税务代收权和缴销权、税务违法处置权,七大职权的边界要厘清。

税务机关的义务要明确:

① 税务机关应当严格依照法律、行政法规的规定权限,履行国家征税的法定责任(具体责任略)。

② 税务机关应当严格依照法律、行政法规的规定义务,履行国家维护纳税人合法权益的法定职责。包括:

1) 税务机关应当为纳税人提供税务登记、变更、发票购买、减、免、退税申办、税务业务培训咨询,以及其它有利于纳税人权益的国家义务服务。

税务机关不得把政府义务服务作为牟利的方式。税务机关不依法履行法定义务,要追究责任主体及主管人行政、法律责任。

2) 税务机关有义务保障纳税人知情权、预约裁定权、保密权、陈述权、申辩权、质证权、行政复议权、行政诉讼权、监督控告权、司法诉讼权、国家赔偿权以及其它宪法、法律规定权利行使的法律实现。

税务机关及其工作人员不得以任何形式妨害纳税人法赋权利的行使。

税务机关不依法履行法定义务,要追究责任主体及主管的行政、法律责任。

3) 由于税务机关不履行法定义务,给纳税人合法权益造成损失的,税务机关要承担其民事法律责任和国家赔偿义务。

(五)税务行政法规的制定和履行,必须以不与宪法、国家基本法冲突为基本准则。

(六)建立税务机关和税务人员、代征机构的“权力清单制”和“负面清单制”(权力要有边界,法无明文规定,皆不可为;处罚要有标准,凡负面清单以外的,皆不可滥罚)。

(七)提高司法在涉税诉讼中的权重:

包括:对纳税人不服税务裁定和行政复议决定的行政诉讼、对税务机关诉讼证据的举证倒置规定、对税务机关征管监制措施的司法裁定、受理纳税人对税务机关违法行政的民事侵权和国家赔偿责任诉讼请求、受理纳税人对税务人员违法犯罪行为的诉讼请求以及法律规定的其它涉税案件。

(八)稽查立案要明确标准,严禁滥权侵扰纳税人正常生产经营程序:

滥用稽查权敲诈勒索,妨害侵扰企业正常生产经营秩序,借稽查由以加大企业非税成本为索贿手段。是当前税、企矛盾激化的高频区。建议,对稽查权行使设定必要的前置条件和严格批准程序。并建立滥用稽查权的行政、法律追责制。对稽查权行使应比照公安、检查院立案标准和程序。要规定制约稽查权滥用的实体和程序法律条款。

(九)明确和完善对税务机关及其工作人员职务违纪违法犯罪行为和权力不当行使的控告、受理、监管、纠正、处罚的机制:

① 由所在地区的纪委和监察部门指定机构负责纳税人申告受理和处置。

② 由上级税务机关的纪委和监察部门负责受理、处置纳税人申告。

③ 涉及犯罪的,纳税人可直接向当地人民检察院举报。

④ 建立纳税人对税务机关及其工作人员职务行为评价机制。评价统计,既是上级机关考评下级机关工作的客观依据,又是评定税务人员综合能力和素质的客观依据。纳税人评价统计,应每月向社会公示。评价体系由国家税务机关制定,报国务院批准实施。

⑤ 由于税收机关和税务人员不当执法,造成纳税人正常生产经营秩序被破坏或造成财产损失和其它民事权利和人身自由受到限制的,税务机关应承担国家赔偿和连带民事赔偿的双重责任;责任人员应承担相应行政法律责任,涉嫌渎职、贪腐、伪证等犯罪行为的,应依法定程序追究刑事责任。

受害纳税人可向上级税务机关提出赔偿请求,也可直接向人民检察院举报、直接向人民法院提起诉讼。

以上建议内容,希望在立法修改中能予以较大程度的吸收,以改善纳税人的法律地位,维护纳税人的合法权益,加强税务领域的制度反腐与防腐。真正体现十八大四中全会《决定》对立法的平等性和唯民性两大要求:“平等是社会主义法律的基本属性”;“恪守以民为本,立法为民的理念”。

 

(背景说明:2014126日下午,全国人大预算工委、国务院法制办在人大办公楼召开税收征管法修订草案座谈会。会议由预算工委刘修文副主任主持。参加会议的有全国人大预算工委、国务院法制办财金司、全国工商联法律部的有关领导和中石化集团、中远集团、中铁股份、中国民生银行、京东集团和北京金百瑞果苑农业科技发展有限公司五家企业的代表。本文是作者根据在座谈会上的发言提纲,整理修改稿。)

 

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蔡晓鹏

蔡晓鹏

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全联农产商会会员,北京金百瑞集团董事长。

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