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中国的水—土问题与农业转型

2015-12-04 张玉林 土壤观察

导 读

 

天空、河流、土地,环境学家所说的环境三要素(气、水、土)之载体的污染,构成了中国环境问题的三大核心领域。虽然其污染的程度难分伯仲,但受到高频度雾霾的影响,决策层和公众的关注重点似乎集中于空气污染——尤其是权力中心区域的空气污染。这样的偏差可能使更广泛的水和土的污染问题被置于次要议程,甚至遭到遮蔽。

 

与之相应,靠关停工厂和限行车辆即可“解决”雾霾的行政手段的有效性,也容易使人忽视更为广泛的污染源治理的艰巨性和复杂性。基于这样的考虑,“2014中国人文社会科学环境论坛”(9月27-28日,南京)的主题聚焦在水和土的问题,也即水—土资源的滥用、水—土污染及其与农业的关系。

 

本次论坛由南京大学人文社会科学高级研究院、南京大学学报编辑部和南京工业大学社会科学处、南京工业大学学报编辑部联合举办。与上次论坛围绕宏观的环境问题演变与环境研究反思进行研讨相比,本次研讨的主题更为集中,参会者的学科背景也更加多样:除了既有的人文社会科学领域8个学科的环境问题研究者之外,还特别邀请了自然科学领域的5位学者做了专题报告和评议,希望借此形成人文社会科学与自然科学的环境问题研究对话,以在更宽的领域内促进对相关问题的认识、理解和解释,本文即为研讨内容的概述。

 

文/张玉林(南京大学社会学院教授)

来源:《南京工业大学学报:社会科学版》(2015年1期)

 

一、水资源利用与水污染问题

 

水资源利用与水污染是首个研讨专题。河海大学环境学院的韩龙喜教授(水资源保护与评价)和环保部南京环境科学研究所的李维新研究员(水环境风险评价与生态保护),分别就“中国水资源利用的可持续性”和“中国的水污染格局及演变趋势”进行了系统呈现。

 

韩龙喜介绍了中国水资源的时空分布和相关区域的缺水类型(资源性、水质性、工程性),并分析了六大流域面临的突出问题。

 

其中,黄河断流,淮河、太湖的污染及其治理问题曾因曝光度较高已为大家熟知,珠江则因其污染较轻(河口三角洲地带除外)而较少引起关注,长江和海河流域的问题是韩龙喜报告的重点。

 

他认为,长江水量丰富,但竞争性利用和过度开发而引发的问题越来越突出。首先是过度取水,包括3条线路的南水北调工程、湖北东湖换水、江西鄱阳湖枢纽、安徽的引江济淮和引江济巢、江苏的引江济太;其次是水能过度开发,除葛洲坝和三峡大坝之外,在建和计划修建的大坝在干流有14座,在其主要支流雅砻江有22座、大渡河有17座、岷江和嘉陵江有10座,层层拦截使长江出现了众多“肠梗阻”般的节点,扰乱了流域生态系统,也造成了一些物种的灭绝;再次是“沿江开发”战略构成威胁,许多大型化工基地大取大排,长江成为世界上纳污量最大的河流(流域年废污水排放量已达350亿吨,其中新世纪以来增加了近1/3);最后是对沿江湿地、滩地、码头岸线和江中洲渚的过度挤占。

 

其中,海河的状况最为严重:流域人口占全国总人口的1/10,水资源异常紧缺;其自然河道在20年前就已是“有河皆干、有水皆污”(近2/3的省界断面水质为劣V类);地下水严重超采,出现大面积的地下水“漏斗”,引起地面沉降、湖泊湿地消失、植被萎缩;更严重的是地下水遭到大面积污染,但治理问题尚未纳入议事日程。作为“靠输血维持生命的流域”,早前的滦河、黄河引水都未能增加其生机,3线并进的南水北调工程能否给它带来转机,也难以预期。

 

李维新介绍了全国水污染的总体形势:点源污染和面源污染交织,生活污染和工业污染叠加,常规污染物与有毒有害物质并存,持久性有机污染物问题凸显,湖泊富营养化未有改观(5大淡水湖中,太湖、洪泽湖、巢湖已达富营养程度,鄱阳湖、洞庭湖正向富营养状态过渡),水污染突发事故和事件高发。他指出,放眼世界,中国的水污染“不敢说是最严重的,但应该是最严重的之一。

 

更确切的说法是,我们的污染负荷是全世界最厉害的,污水、COD的排放量都是世界第一”。在70%的江河水系受到污染,其中40%基本丧失使用功能的大格局中,最突出的是饮用水安全问题:全国有1/5左右的水源地污染物超标,2亿多人口的饮用水不安全。

 

他同时强调,由于饮用水安全问题需要“保密”,一些公开的数据未必准确。“未必准确”也源于检测监管范围的有限性。

 

据世界卫生组织报告,目前水中污染物已达2 000多种,其中自来水里有700多种,而我国饮用水水源地的环境管理还仅限于主要污染物,大多数地方还没有将有毒、有机污染物纳入监测管理范围。

 

基于这样的背景,有学者质疑权威部门“水质评价”的可信度,担心评价标准偏低和检测种类的有限会造成对形势严峻性的低估。可信度遭到质疑,也是因为不同的权力部门对于同一条河流的评价往往有较大差异。

 

例如,在环保部发布的《2013年中国环境状况公报》中,珠江干流及全流域的水质均是“优”;长江干流及全流域的水质分别为“优”和“良好”;淮河、黄河的干流均为“优”,流域整体均为“轻度污染”;海河流域为“中度污染”。

 

而水利部发布的《2013年中国水资源公报》所给出的相关评价都要低出1~2个等级:珠江区为“良”,长江区为“中”,淮河区和黄河区均为“差”,海河区为“劣”。

 

关于太湖水质,环保部的认定是“轻度污染”、“全湖总体为轻度富营养”;水利部的结论则是“若总氮参评,全湖总体水质为V类”,“太湖流域处于重度富营养状态”。

 

上述差异显示,尽管两个机构所依据的都是严格的“国家标准”,但多重原因(如某种要素是否“参评”)却会造成不同的评价结果。

 

而在中国人民大学的宋国君教授(环境经济学)看来,现行的污染物排放国家标准本身就有问题,它在制定时没有考虑到许多污染物要素,也没有随着社会需要的提高和检测手段的进步而及时修订,尤其是没有将对人的健康的影响作为第一标准,结果也就会造成官方与当地居民的评价有显著差异。

 

他以2011年对淮河流域农民的访谈为例指出,环保部门宣布“达标排放”、河水改善了,但河边居民的评价是时好时坏、经常黑臭有异味,说明污染并没有被控制住,有关部门的监测实际上是有限的。

 

上述问题涉及水资源管理和保护制度的缺陷。韩龙喜认为,水行政主管部门过去偏重于对水量的规划利用,不太重视水质保护,近期提出了从工程水利向生态水利的转变,应予肯定。

 

他主张,水资源的利用和保护要确立“红线”:一是用水总量控制,确保生态基流也即各种生态用水的最小流量(地区开发水资源量不能超过流量的30%);二是要实行环境容量或纳污总量控制,使主要污染物的入河湖总量控制在水功能区的纳污能力范围之内。

 

而在李维新看来,目前水污染治理的核心问题有3个方面:不缺技术缺责任,政府监管不力、企业治污责任缺失;不缺投资缺机制,市场机制不灵,政府干预造成缺少公平竞争;不缺标准缺执行,标准越来越严,但未能落实,技术手段也跟不上。今后要以确保水环境良好及饮用水安全为目标,把源头控制、减少排放在首要地位,同时要强化过程管理和末端治理。

 

针对报告涉及的问题,北京大学的郇庆治教授(环境政治学)评论说,政府和自然科学家对水的理解似乎主要是基于资源利用的角度,“缺水就是缺资源,似乎只要弄到就可以了。但仅仅这样理解水问题是不够的,还要关注人类活动,尤其是决策怎样改变了水、加剧了水的短缺”。

 

他赞成李维新归纳的“三不缺三缺”,认为将水的问题理解成责任、机制和执行的问题,就不再是自然科学的问题,而是政治和社会层面的问题。

 

他进而质疑工程性干预、技术性应对的合法性和有效性,“因为技术化的解决方案最终要碰到制度、机制的瓶颈,只有依靠社会力量才有可能突破。但问题在于,无论全局性的还是区域性的水问题,都还没有形成强大的社会动员,没有看到当地居民对大坝兴建说不,太湖周边的群众对太湖的关注度也远远不够。最需要的是社会动员,许多水污染事件过了就过了,已经见怪不怪。如何让水污染像雾霾一样成为社会议题,仍然是一个问题”。

 

武汉大学的柯坚教授(环境法学)同样强调了“工程性思维”的危险性和公众参与的必要性。

 

在他看来,“工程性缺水”的说法体现了水利部门的思路:一定要做工程,用工程来解决缺水的问题。结合中国历史上的治水活动与中央集权体制的某种关系,他进而指出,我们的政治体制和文化中有着工程性思维的传统,如靠修建大运河来解决北京的物资供应问题,其长远后果已被马俊亚教授在2013年论坛上的报告(《被牺牲的“局部”》)所揭示。

 

但目前工程性思维似乎更加牢固,这与技术本身的进步和对科学技术的迷信有关,也与“利益相关者”的利益有关,例如,三峡大坝总公司拥有那么大的队伍和那么多的机械,它干完了一项工程必然要寻找新的工程;再如,武汉的“东湖工程”商业用意其实很明显,等于是政府花100多亿元给大型地产集团做基建。

 

他强调,中国目前拥有其他国家难以比拟的上马大型工程的能力,大型工程改造环境的效应也更大,因此对工程性思维尤其要保持警惕,如果没有法律和政治机制的约束,不能给公众和媒体提供有效的表达平台,大的决策方向有问题,肯定要产生严重的社会后果和生态环境后果,甚至酿成灾难。

 

南开大学的王利华教授(环境史)认为,中国的“水资源紧缺”主要是一个当代现象:我们的水资源原本是很丰富的,黄河、长江都是我们的内河,地理条件要比许多国家都优越,正是由于这些大的水系的滋养,我们的民族才延续了5000年。是过去几十年的大肆开发和污染才造成今天的水资源普遍紧缺,“目前的状况让人怀疑,它还能够持续多久?现在的根本问题不在技术层面,而是人的问题,生态问题其实是心态问题。

 

几乎所有人都没有把生命至上当作第一考量,化工厂把污水灌到深井里,污水处理公司把收集的化工废水倾泻到河里,真正是谋财害命,更进一步的问题是很多挣了钱的人都移民了”。

 

他还结合许多河流湖泊萎缩、消失的状况提醒说,学术界和政府对我国水问题的严重性似乎还缺少真正了解。联系到上文提到的环保部和水利部的相关评价差异,这一提醒确实值得重视。

 

二、土壤的问题和土壤调查的问题

 

土壤污染专题的研讨主要围绕《全国土壤污染状况调查公报》(以下简称《公报》)的相关问题而展开。

 

这项调查从2000年开始酝酿,2006年由环保部和国土资源部联合实施。但因协调不畅和资金缺少保障,许多省区进展迟缓,原定于2008年结束的调查一再拖延,调查数据汇总在2009年完成,调查报告于翌年上报了国务院,但相关公报直到2014年4月才公布。

 

作为环保部土壤污染防治学科的首席专家和调查项目的设计者、报告执笔者之一,林玉锁研究员(环保部南京环境科学研究所)首先从总体上评价了这次调查。

 

他认为,这次大规模调查在我国是空前的,在世界上也是空前的。虽然专业人士早就判断我国的土壤污染比较严重,并对污染物种类、范围和程度有许多判断,但都是粗略估计,各年度环境状况公报也很少涉及土壤信息,而这次调查点位覆盖了全部耕地、部分林地、草地、未利用地和建设用地,调查面积约630万平方公里,基本掌握了全国土壤环境质量的总体状况。

 

因此,这次调查具有里程碑的意义,而《公报》是国家公布的第一份正式报告,当为环境领域的大事。

 

针对许多学者反映公报的信息较少——只涉及8种无机污染物(重金属)和3种有机污染物的点位超标率——的问题,林玉锁介绍道,实际调查的项目和涉及的指标非常多,一般是数十种,有些情境下达到100多种,主要污染物都列入了调查名单,但许多污染物是区域性的,不是全局性的;《公报》没有附上标准,因为仅几大类污染物的标准就很复杂,且同一类污染物在不同土地利用类型中的标准也不同,如水田就分成两种,工厂场地内外标准也不同;此外,有些项目缺少评价标准和条件,在对调查数据分析的过程中发现,要做出准确判断还缺少足够的支撑。

 

他强调,有关部门对《公报》的发布非常重视,进行了周密安排,因为要考虑到媒体的效应和社会效应,为了避免误解,一些被认为暂时讲不清楚或不宜公布的问题都没有涉及,如典型污染物的区域分布,一些省区测量到的信息令人担忧,尤其是集约化设施周围的问题较大,但没有提到。

 

因此,《公报》最终披露的信息只占到调查报告的大约1/3,“从专业的视角来看,问题还比较多,很多问题还可以讲得更清楚一些。”

 

有关部门的“周密部署”无疑在客观上筑起了无形的数据壁垒,影响了公众的知情权,但专业视角服从政治考量是容易理解的,在现有的制度框架内也很难克服。

 

不过,同样从专业的视角来看,调查本身的科学性和准确性似乎也存在问题。本次论坛特别邀请的另一位土壤学家、中国科学院南京土壤研究所的周东美研究员提出了两点质疑:

 

一是调查点位的数量和密度的问题,采样密度是耕地8×8(公里,其中东部沿海省区为4×4),林地和草地是16×16,未利用地是40×40,也即耕地是每64平方公里才取一个点位,全国总共五六万个点(与之相对,农业部的相关调查取样点达130多万个),密度太低可能会影响到调查结论。

 

二是关于“点位超标”与“污染”的区别,《公报》用的是“点位超标率”,看似严格,其实很不容易理解和判断,因为“超标”和“污染”不同,“点位”和“面积”不同,《公报》披露的16.1%的点位超标(其中耕地为19.4%;重污染企业用地、工业废弃地等典型地块及其周边的超标率在20%~36.3%),并不意味着同样比例的土地面积受污染了,至于究竟有多少土地和耕地被污染,污染程度又如何,似乎仍然不清楚。

 

针对这种具有代表性的质疑,林玉锁解释说,关于布点是否科学,首先,要理解这次调查的性质,它是工程性调查,不是科学家想怎样选点就怎样选点,因为标准不能随便变,要保持统计学的意义。

 

其次,调查在方法论上应该没有问题,因为调查有抽查、普查、强查和概查,都是有阶段性的,而此次调查相当于质检,质检中发现的问题需要后期的强查来验证和具体化。

 

进而还要看这个大网格调查是否有效,如果大网格调查未能发现问题,那是它的失败,但现有结论表明它是有效的:这么大的网格都筛出了问题,就说明土壤污染已经不是点位的问题,也不是局部的问题,而是大尺度的面上的问题;当然要进一步把面积算出来,现有的点位数据确实过于粗糙,直接推导为面积可能造成“误伤”,所以后期要加密调查,关于危害的种类和范围都需要进一步搞清楚。

 

笔者关注的是这项历时10多年的国家工程是否达到了预期,也即“摸清底细、查明原因”。《公报》只是对全国土壤状况进行了简单描述:“全国土壤环境状况总体不容乐观,部分地区土壤污染较重,耕地土壤环境质量堪忧,工矿业废弃地土壤环境问题突出”。“南方土壤污染重于北方;长江三角洲、珠江三角洲、东北老工业基地等部分区域土壤污染问题较为突出,西南、中南地区土壤重金属超标范围较大;镉、汞、砷、铅4种无机污染物含量分布呈现从西北到东南、从东北到西南方向逐渐升高的态势”。

 

这种描述显然无法验证官方和学术界早在20世纪末就做出的相关判断:全国遭受工业污染和城市垃圾危害的耕地达1000万公顷(1.5亿亩);农村工业污染使全国16.7万平方公里(2.5亿亩)耕地遭到严重破坏;受重金属污染的耕地面积约为2000万公顷(3亿亩)。

 

如果说《公报》的撰写者没有意识到需要回答这类问题还有情可原,那么,环保部部长于2011年10月(调查报告已上报国务院)在全国人大常委会会议上代表国务院所做的有关报告中仍然延续着20年前的说法——“受污染的耕地约有1.5亿亩”——则让人怀疑:调查是否真的摸清了底细?如果所报告的1.5亿亩是此次调查的结论,将意味着20多年来土壤污染并没有加剧,这令人难以置信。

 

不过,基于可以理解的原因,我们也无法从林玉锁那里寻求到答案。要强调的是,按照《公报》披露的全部耕地的土壤点位超标率为19.4%,意味着它所代表的3.5亿多亩耕地上的调查点位都是超标的,其中那些工业化、城市化程度较高地区的点位超标率应该更高。

 

关于如何在全球范围看待我国的土壤污染形势,林玉锁认为,土壤污染是一个综合征,当土壤出了问题,就证明水、气等都出了问题,因为土地是开放的生态系统,大部分污染物最终都要进入土壤。“土壤污染了,就表明环境问题已经到了晚期,好比人的血液出了问题,就不是一般的健康问题,连亚健康都不是,用国外的话说就是到了相当的程度”。

 

他进而指出,与20世纪80年代的土壤背景值比较,会发现30年来许多污染物尤其是镉的增幅很大,涉及面积也较大。

 

“土壤污染证明,我们30多年的环保成效要打折扣,给个55分,甚至40分都有可能”。由于相关的法规没有真正执行,“零排放”、“达标排放”基本都是假的,“大气管不住,水管不住,土壤就无法管得住。这就是为什么我们的问题比国外严重的原因”。

 

南京农业大学的严火其教授(农业科技史)和王利华都表示,中国的很多土地耕种了几千年,没有出现太大问题,有的土地甚至是越种越肥,可是短短几十年的工业化就造成了土壤中毒,那么,“中国的土地还能耕种多少年?”

 

林玉锁回应说,一方面,就全国而言,土地污染未必到了“还能耕种多少年”的程度,但总体形势的确严重:

 

一是污染的范围很大,而且跟许多发达国家不一样,他们是污染停止了、管住了之后开始修复,中国是“边污染边修复”,而且新老污染物并存,无机物和有机物在一定程度上形成了复合污染,管控难度很大,有些区域严重到你把它供起来都很难管控的地步,治理起来非常麻烦;

 

二是农业增产的压力很大,工业化还会持续,如果水管不住,气管不住,化肥农药也管不住,土壤污染还会加重。

 

另一方面,我们控制污染的能力非常缺乏,监督管理体系不健全,污染防治投入严重不足,全社会保护土壤的意识也很薄弱。

 

土壤污染的未来趋势在很大程度上取决于监管体系,其中最重要的是法律。作为土壤污染防治立法的参与者,北京大学的汪劲教授(环境法学)报告了相关的立法进展和存在的问题。

 

他指出,与国家长期以来没有把土壤污染防治当做专门问题对待相应,相关的立法也严重缺失,从1979年的《中华人民共和国环境保护法》到后来的相关法规,对土壤污染防治和土壤保护的规定大都是原则性的条款和宣誓性、号召性的政策规范。

 

2008年环保部提出抓紧研究和制定有关法律法规,并在立法调研的基础上于2012年成立了起草领导小组,内部草案叫做《土壤污染防治法草案》,2013年分别纳入到国务院和全国人大常委会的立法规划,由环保部牵头,联合农业部、国土部、建设部、财政部等8个部委共同参与制订。

 

同样受制于“保密”要求的限制,汪劲的报告未能涉及该法律草案的主要内容,但是他对立法过程及自身感受的介绍,显示了“部门立法”的弊端。

 

新的立法会涉及新的职权、职责划分和利益协调,但由于各部门之间的利益纠葛,“体制不能改,机构不能改,职权职责难以规定”;“最大的问题是既不能规定机构、人员,也不能规定财政措施。

 

人和钱都是法律的灵魂,但法律却都不能规定,结果法律被抽去了两根重要的筋”。他还举例说,受行政部门分工负责体制的约束,环保部牵头制订的这部法律虽然讲的是土地、土壤、农村、农业,“但它要回避‘土地’、‘耕地’,被污染的土地和耕地要说成‘污染地块’,一定要讲‘污染地块’,否则就成了国土资源部或农业部的范畴。

 

‘农业’也不能用,因为那是农业部管的,要用农村。土壤的后面一定要加上‘环境’,否则似乎就不是环保部的了。但最不好定义的就是这个‘土壤环境’,它是一个复合名词,怎么去定义它,技术人员和科学家的看法都不一样”。

 

这样的结局造成了作为参与者的汪劲“越来越糊涂”。他说,在研究国外及境外其他地区的土壤立法时,觉得思路和线条很清晰,包括日本、美国和我国的台湾地区,经验和方法都不是很复杂,可是我们要不断地征求意见,不断地改变,越来越复杂。

 

“在参加了我国的立法实践以后,我这几年是越来越糊涂了。各个部门都有自己的法律法规、政策、文件、领导讲话,思路统一不了。例如,要实行土地的休耕或轮作,从科学和环境的角度来看很有必要,但农业部说不可能,那样会影响粮食产量;要设立土壤污染防治基金,财政部说不可能,各种基金现在都减不过来了,不可能再设立新的基金;你提出税收优惠或财政补贴,它说那也不可能。反正一大堆的不可能,各自为政的现象比较突出”。

 

各自为政也反映在部委内部,例如,针对纳入立法规划的《土壤污染防治法》的名称,某部生态司就坚持要改为《土壤环境保护法》,与主张“还是要用《土壤污染防治法》”的污控司形成争论。

 

汪劲认为,法律名称不同,约束的范围、重点和方法都会不同,也意味着职权的不同,虽然看上去都有各自的依据,但也有着利益盘算,“主导者肯定想用它认为比较好管的方法,用它能最大限度地行使权力、最小限度地承担责任的方法。总之是各有各的利益和想法,全都卷进了立法过程。所以我觉得很难受”。

 

而在中国社会科学院的杨通进研究员(环境哲学)看来,这种状况再次说明立法体系存在的缺陷。

 

“它既是法律的制定者,又是执行者,实质上是立法部门被执法部门主宰,很难有好的结局。立法是政府自己做,然后各部门提意见,最后象征性地拿出来给老百姓看看。法律是公共的,但法律制定过程却要保密。好多人认为这是文化的问题,其实还是体制的问题”。

 

三、农业转型的生态环境效应

 

水和土是农业的根基,水土的恶化既影响着农业的发展和食物安全,反过来也受到既有农业形态的深刻影响。考虑到中国的种植业、养殖业转型带来了大量的污染物排放,本次论坛特别邀请了4位专家做专题报告。

 

南京大学地理与海洋学院的高超教授和农业部农村经济研究中心的金书秦博士都聚焦到农业的面源污染问题。

 

官方数据显示,我国的化肥使用量从1978年的不到1000万吨增加到2013年的5912万吨,平均每公顷目前达到440公斤,其中东部的一些地区超过600公斤;农药用量则从50多万吨增加到180万吨,人均“消费”量已达1.3公斤,几乎是世界最高。

 

此外,80多亿吨农村生活污水大都未经处理,1.2亿吨生活垃圾也多是直接丢弃、填埋或焚烧。

 

总之,农业生产和农村生活产生的废弃物,尤其是畜禽养殖业排放的大量污染物,引起或加剧了水体的富营养化和土壤酸化,对环境尤其是水土污染的贡献也愈加显著。

 

按照第一次全国污染源普查(2007年)数据,农业部门的化学需氧量排放高达1324万吨,占全国总排放量的43.7%,而总氮、总磷的排放量更分别占到总排放量的57.2%和67.4%。

 

高强度的化学品投入和污染已经严重影响中国的农业和食物安全,农业部门也普遍认为“到了不得不治的时候”,但在高超看来,中国的舆论和绝大多数公众并没有认识到我们已经走得太远:“我们非常自豪用世界上7%的耕地养活了20%的人口,却忘记了7%的耕地也消耗了1/3的化肥。我们还在讲绝不走‘先污染,后治理’的老路,但事实证明我们就是在走这条老路,而且先污染更猛更快,后治理则落后很多”。

 

他结合自己的调查和见闻举例说,江苏某地的水稻种植喷洒农药达15次之多,而海南某地的苦瓜种植已到了用蘸了农药的刷子刷、用桶装农药浸泡的地步,对人体健康的影响不可想象。

 

政府和学术界对农业面源污染的认识也远远不够。高超和金书秦都强调,相较于工业点源污染,农业面源污染面广、量大而又分散,在现代农业体系下,所有的农田几乎都成了污染源,所有农户(2亿左右)也都主动或被动地、有意或无意地成了排放者。

 

加上面源污染物进入环境的过程具有滞后性(经土壤缓冲,随雨水或地表径流进入水体)、潜伏性,所以,不像工业排放那样容易监测和监控,也不像点源污染那样容易集中治理。

 

基于农户是实际的污染物排放主体,金书秦分析了这一主体人群的行为特征。他认为,农民并无主观污染的动机,他们不同于企业为了节约成本或追求利润最大化而排放污染物,因为农药和化肥都是要花钱买的,农民不会故意多施滥用,也不会故意排到水里;同时污染直接产生在农村地区,农民是最直接和最大的受害者,他也没有动力去排放污染物。

 

农户成为污染者的制度原因,首先是种植业与养殖业的分离,割裂了内部循环;其次是农业的工业化、化学化使他们陷入了对化学品的路径依赖。这两个因素摧毁了农耕文化的优良传统,使原先的肥料成了污染物,也即变宝为废。

 

进而,相关知识的缺乏使农民难以认识到化肥农药的环境影响(据他对1500个农户的调查发现,有62%的农户将用过的农药包装袋——含有2%~5%的农药——直接丢到田地或河沟);承包权缺少保障或土地流转期较短使他的贴现率要求很高,尽量在短期内激发土地的最大生产能力,政府的一些补贴政策导致化学品价格的扭曲,这也都会促使农民加大化学品投入。

 

他还指出,农民的信任问题与农药投入量有着很大关系:“由于关于农药的知识来源主要是农药销售者,为了保持若即若离的信任,乡村的农资店老板怕农民打50毫升没把害虫打死,以后不再到他那里购买,就说应该打100毫升”,“所以信任的缺失或扭曲会导致农药滥用”。

 

如此复杂的因素,自然对政策导向和监管提出了更高要求。然而,在金书秦看来,一方面,40年来,我国的农业环境政策要远远滞后于问题的演变,从20世纪70年代提倡“污水灌溉”,80年代叫好乡镇企业,90年代问题凸显之后仍没有足够重视,许多地方农资部门靠卖农资维持运营。

 

另一方面,环保机构一直在升格,农业部门的相关机构和职能都归拢到了环保部门,但后者并没有建立起农业环境管控体系,机构、管理和研究都几乎是空白,乡镇没有环保机构,县里少有专业人员,农业面源污染至今还没有常规性监测。农业环保投入也甚少,实质性的投入是从2008年开始,2013年达到200多亿元,但落到每个村庄后能干的事情很少。

 

当然,在国家层面已经意识到现有农业形态的环境负效应,提出向“绿色农业”转型,农业发展目标也从单一的高产转向优质、高产、高效、生态、安全,并在近期提出了一些具体指标,例如,到2020年实现农药、化肥的零增长。

 

但是高超和金书秦都认为,在消费量将继续增加和产量要求“×连增”的宏观政策导向下,如果缺少有效的管控措施和技术变革,化学品的投入量可能还会增加,而不切实际的高指标只会造成地方上玩弄数字游戏。

 

在农业环境污染中,养殖业的角色异常突出。按照上述全国污染源普查数据显示,畜禽养殖业贡献了农业COD排放量的95%和总磷的38%。

 

南京农业大学的胡浩教授(畜牧经济学)分析了中国的养殖业转型及其生态效应。作为全球最大的肉类生产国,中国2013年的肉类产量达8535万吨,牛奶3500多万吨,禽蛋近2900万吨,分别是1990年的3倍、7.5倍和2.6倍,水产品产量则达5800万吨。

 

大规模的养殖业增加了农民的收入,满足了不断增长的消费需求,但其生态环境代价也巨大:畜禽养殖业已成为与工业并列的污染源,仅畜禽养殖的粪便、尿液产生量已超过亿吨;而5亿多头猪、近亿头牛等大量畜禽在呼吸和消化过程中产生的甲烷等温室气体也值得重视。

 

此外,在饲料和兽药生产过程中添加了大量或过量的育肥剂、抗生素、兴奋剂以及硫酸铜、氧化锌等,都会影响人体健康,也会对环境造成负面影响。

 

胡浩认为,养殖业的规模扩张伴随着养殖业的转型,也即从过去的自给自足、种养(农牧)结合的散养向着以市场为导向、种养分离的专业化集中养殖转变。传统的畜牧业布局主要依据各地的自然禀赋条件,优良品种也是这么产生的,但目前的畜牧业布局已经脱离了这种格局,主产地主要依据饲料生产能力、扩大的市场距离和畜产品加工能力,养殖业与种植业的循环链条被割裂。

 

目前养殖业的集聚度和规模化都相当高,如生猪规模饲养率是60%,肉鸡规模饲养率达到85%,一些地方建起万头养猪场(母猪存栏数),年间出栏量达20万头。

 

产地集中有着许多便利,也造成了当地环境无法容纳的问题,畜产品的市场距离可以是500公里甚至更大,但废弃物却只能在当地消化。据计算,仅从畜禽负载量来看,我国大部分农区的环境压力都大于1,也即畜禽养殖密度超过每公顷耕地15头猪(折算)的适当承载头数。

 

高密度的集约化养殖,使大量的排泄物处理难度很大,即使经过处理,也远远超过当地农田的最大承载量,以至有些养殖专业村散发着臭味。

 

水产业的生态负效应也非常突出。中国也是全球第一水产养殖大国和世界唯一的渔业养殖产量超过捕捞量的国家:养殖—捕捞比在20世纪80年代是33∶67,2010年达71∶27,其中淡水养殖的养殖—捕捞比由71∶29变为2012年的92∶8,海洋渔业的养殖—捕捞比也达到54∶46。

 

养殖量比重的增长本身也说明环境恶化造成可捕捞量的不足,而大量的饲料投入加剧了水体的富营养化,同时淡水养殖全过程都在用药——消毒剂、增氧剂、解毒剂、体质改善剂等,用药量超过畜禽产品,监控力度也更低,因此,有专业人士认为水产品养殖的环境问题似乎更大。

 

鉴于养殖业的问题与高度集聚的大量生产方式有着密切关系,胡浩认为,要降低畜牧业的生态环境压力,关键是实行源头控制,对养殖业合理布局,从循环利用的产业链角度来控制污染,前提是农牧结合,然后是适度规模,尤其要避免那种缺少技术支撑、也超过了当地环境容量的大规模养殖。

 

上述学者都是从全国层面分析农业的生产方式及其环境效应,新疆师范大学的崔延虎教授(生态人类学)则以其20多年的跟踪调查为基础,提供了一个典型的区域案例:塔里木盆地的棉花种植业扩张如何加剧了这个生态脆弱地区的生态环境恶化,成为国家战略的未预之局,也显示了“边治理、边破坏”的矛盾。

 

新疆是我国最早种植棉花的地区之一,但直到1978年种植面积也不过226万亩(占农作物播种总面积的5%),20世纪80年代末扩张到550多万亩。在20世纪90年代新疆提出“一黑一白”(也即石油、煤炭和棉花)的大开发战略之后,其绿洲地区掀起了开荒植棉的热潮,棉田面积2000年突破1500万亩,2012年达到2600万亩(官方数据,实际面积可能在3120~3380万亩),占新疆耕地面积的42%。其中的2/3又集中于塔里木盆地周边的环形地带,按照官方统计,那里的棉田从20世纪50年代的不足40万亩扩展到目前的1800万亩左右,占当地耕地的比例也从4%增加到50%以上,从库尔勒到阿克苏、喀什、和田,形成了世界上最大的棉花种植带。

 

大规模的棉花种植改变了新疆多数农民的生计方式,棉花收入占农民收入的比例已达35%~40%,在塔里木盆地的棉花主产县更是占到50%~70%。与此同时,自1993年以来,新疆的棉花种植面积和总产量也始终位居全国第一,2012年产量达353万吨(是1989年的11.8倍),占全国棉花总产量的52%。

 

在降雨量极少的塔里木盆地(南部15~30毫米,北部50~70毫米),耗水量较高的棉花种植业加剧了水资源紧缺。塔里木河(环绕塔里木盆地9大水系、114条河流的总称,干流1321公里)流域面积100多万平方公里,水资源总量仅为429亿立方米。而每亩棉花年用水量曾高达700~1100立方米,在采用节水技术后亩均耗水量仍达400立方米。按1771万亩棉田计算,年耗水总量达71亿立方米,加上新开垦的棉花地需要大水漫灌,实际耗水量更大。

 

结果造成河流水量剧减,和田河、叶尔羌河和阿克苏河3河交汇处,也即塔河干流起点(阿拉尔)的水流已不能持续,叶尔羌河及和田河的下游均时常断流。河水不够就转向打井,大型种植业者甚至会在干涸的河道中央打深井,用进口的大马力抽水机抽取地下水,造成地下水位快速下降,塔河两岸50~80公里内打井深度已从20多年前的8~20米增加到近年的150~180米,部分地区甚至超过200米。

 

棉花种植业的扩张使塔里木盆地的农业用水量的比例由原来的28%上升到70%,过度挤占了维系流域生态的生态功能用水,由此威胁着绿洲生态系统:河流干涸,地下水位大幅度下降,胡杨林等旱生植被逐渐衰败,土壤风蚀加剧,绿洲与沙漠间的过渡带缩小,沙漠从外部威胁绿洲的安全,严重者已造成无法逆转的局面——如罗布荒原边缘的尉犁县曲尔尕特的荒漠草场在近20年间大面积消失,在阿克苏地区的重要产棉县沙雅县境内,塔河古河道两岸的100多万亩胡杨林因长期缺水而濒临死亡。

 

进而,长时间大面积的单一棉花种植以及化肥、农药、地膜的大量投入(兵团农场使用飞机喷洒农药),从内部危害着绿洲,土地盐渍化加剧;原来少见的棉花虫害每年都会大面积爆发,反过来导致农药用量增加;农药残留聚集于地表,并因光照蒸发造成空气污染;鸟类种群数量明显下降,田间益虫在有些地方近乎绝迹;塑料薄膜残留量积聚,部分地区亩均残留量达35~40公斤,造成地力衰退、“根扎不下去”。

 

在加剧了水、土、沙、盐之间不平衡的同时,棉花种植业的扩张也使2001年开始的塔河流域综合治理工程——历时11年,投入107亿元,共向下游河道生态输水15次、累计46亿立方米——事倍功半,流域生态环境局部改善、整体恶化,而这项国家工程的本来目标是用5~10年的时间使流域的生态环境建设“有突破性进展”。

 

塔里木河下游的台特玛湖在多次输水后仍然经常处于干涸状态,崔延虎等人曾在湖中心看到干死的鱼、白狐和蜥蜴,输水前修建的大桥也已被风沙掩埋。

 

崔延虎特别强调了棉花种植业对不同群体的不同影响。与通常只有十多亩至数十亩棉田的当地农民相比,沿河的生产建设兵团和近年来兴起的个体“棉老板”是种棉大户,也是获得“开荒权”的主体和在河道中央打深井的主体。

 

其中“棉老板”多系地方政府招商引资而来,其新开垦的棉花地只有少部分进入统计数据,他们实际拥有塔里木盆地1000多万亩地方棉田中的80%,其中的规模较小者也有数百亩,最大者则达32000亩(年利润达4000万元)。

 

拥有的大面积棉田意味着他们是水、肥、药和地膜的使用大户,而缺少长期生活在干旱地区形成的生态知识和文化约束,加上经营的短期性和利润最大化的驱动,更促使他们对水资源和化肥、农药的滥用,并且对自身行为的生态后果缺少像当地人那样的感受和担忧。

 

崔延虎提醒我们,需要从决策体系与生态环境、国家与地方以及国家与少数民族社会的关系来思考他呈现的案例。

 

塔里木绿洲走廊的水土资源开发,已经由以往的绿洲小型社会主导的、满足当地人需要的小规模开发,演变为国家主导的、满足国家战略需要的大规模“圈地式”开发。

 

与此相伴,千百年来形成的适应当地生态环境的旱生植物体系和农业轮作制度已被破坏,耗水性的棉花单一农作体系已经全面铺开。植物生态系统的这种变化,已经并将继续造成“黑白”战略的制定者不会预料到的生态后果。

 

进一步的问题在于,新疆已经成为国家确保棉花安全战略的最主要地区,沿海多个省区开始压缩棉花种植,而将目光转向新疆。因此,新疆尤其是塔里木盆地的棉花种植规模及生态环境压力也必然进一步加大。

 

如果再考虑到作为“黑色”产业的石油、煤炭的开采在当地也是方兴未艾,塔里木盆地的生态前景堪忧。至于它是否会演变成中亚地区同样由棉花种植酿成的“黑色灾难”,或者与复杂化的族群关系纠缠到一起,演变为水土之外的更严重的问题,也需要警惕。

 

四、初步的结论

 

尽管此次研讨还有一些重要问题未能涉及,对已有议题的讨论也未能完全满足预期,但就笔者而言,至少在以下三个方面形成了较清晰的印象,或者说初步结论。

 

第一,作为世界上人口最多的农业大国,中国的水—土问题似乎也是当今世界上最为严峻的,水—土问题与已被工业化彻底改造了的农业的问题形成了一定程度的恶性循环。

 

第二,在可预见的将来,即便工业污染能够得到有效控制,种植业和养殖业还会继续加大生产力度,农业面源污染还会随着化学品投入的增加而加剧,这将进一步损害农业本身的安全和食物安全,甚至在部分生态脆弱地区造成崔延虎所担心的生态—社会的恶性连锁反应。

 

第三,相关的法律和制度建设在强化,战略和政策也在调整,但正如许多学者提到的“保密”现象所显示的那样,“问题”依然没有向社会开放,因此,问题的解决也就会继续缺少社会响应,这当然不利于环境保护目标的实现。

  

原题为“中国的水—土问题与农业转型——2014中国人文社会科学环境论坛研讨综述”

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蔡晓鹏

蔡晓鹏

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全联农产商会会员,北京金百瑞集团董事长。

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